如何建立适应“穿透式监管”需要的内控体系

在“穿透式监管”背景下如何建立适应穿透式监管需要的内控体系是国有企业需要落地实施的一个新要求、新任务，值得探讨。

一、要正确理解“穿透式监管”内涵

“穿透式监管”在我国最初源于金融领域，后逐渐出现在国资监管领域，并越来越受到国资委的重视。当下“穿透式监管”已是国资监管领域的一个热词，被称为助力企业高质量发展的新引擎。

“穿透式监管”，在国资监管中是一种国资委针对国有企业运用信息化、数字化和智能化技术进行全层级穿透、全要素覆盖、多系统联动的国资监管方式和方法，通过其监决策、监资本、监分配，管异动、管越界、管调节，穿透主体（纵向）、穿透业务（横向）、穿透数据，从而推动管控实现自上而下全级次、全链条、全过程、全要素穿透，打破信息孤岛，消除监管盲区。其核心是打破传统监管的“信息孤岛”和“层级壁垒”，直击国有企业经营实质与风险内核。

二、要充分满足“穿透式监管”的要求

国有企业作为国资委的重点监管对象要主动适应国资委“穿透式监管”方式和方法，“建立适应‘穿透式监管’需要的内控体系”。国有企业 “建立适应‘穿透式监管’需要的内控体系”，在结合自身内部控制体系建设情况的前提下，要充分满足国资委监管要求。

国资委印发的《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（以下简称《2025通知》）要求国有企业要“建立适应‘穿透式监管’需要的内控体系”，具体要求包括以下几个方面。

一是强化组织领导，建立适应“穿透式监管”需要的内控体系。这里的主旨是组织领导，关键点是建立适应“穿透式监管”需要的内控体系。

二是加强制度建设，细化实化“穿透式监管”内控制度性安排。这里的主旨是制度建设，关键点是细化实化“穿透式监管”内控制度性安排。国有企业要做好制度“废改立”工作，要完善管理授权与内控治理挂钩机制，要健全企业“三重一大”权责清单。

三是紧盯重点领域，切实强化内控制度执行刚性约束。这里主旨是重点领域，关键点是切实强化内控制度执行刚性约束。国有企业要深入开展智能化“穿透式”内控监督评价，要健全重大预算审核机制，要加大经营投资业务穿透监督力度，要严格产权管理全周期监督。

四是完善防控机制，不断提高重大风险穿透识别预警能力。这一主旨是防控机制，关键点是不断提高重大风险穿透识别预警能力。国有企业要强化风险源头把控、过程监控和结果管控，压实风险监测预警防控责任，完善重大经营风险事件报告机制，探索运用数智化手段。

五是提升评价质效，穿透分析内控体系设计与执行缺陷。这里主旨是评价质效，关键点是穿透分析内控体系设计与执行缺陷。国有企业要以穿透分析赋能评价质效，充分发挥内部控制审计监督作用，加大内控评价穿透分析力度，大力提升集团监督评价质效。

六是坚持底线思维，稳妥推进境外业务内控体系建设。这里的主旨是底线思维，关键点是稳妥推进境外业务内控体系建设。国有企业要认真遵守我国和境外企业所在国法律法规，要持续加强境外单位内控体系建设，要妥善应对处置涉外风险，要加大境外单位监督评价力度。

三、要在“穿透”上下功夫

如何完善优化升级现有内部控制体系，需要做的工作很多，仅从满足《2025通知》要求看，就是要以“穿透式监管”为主线，以智能化转型为抓手，即运用“穿透式”+“AI”双轮驱动来助力内部控制体系的完善优化升级。AI时代，智能化是企业内部控制体系完善优化升级的手段、工具，也让“穿透”成为可能。内部控制体系的完善优化升级重点要在“穿透”上下功夫。

一是要“穿透”全层级。内控体系建设和执行需要全员参与，领导带头，且领导具有关键的作用。国有企业内部控制体系的完善优化升级，首先要“穿透”全层级，包括组织层级和人员职级，使之上下贯通，行动一致。

二是要“穿透”规章制度体系。国有企业的规章制度相比较是健全的，但相互之间也存在不一致或矛盾之处。按照《2025通知》要求，国有企业内部控制体系完善优化升级，需要做好制度“废改立”工作，需要完善管理授权与内控治理挂钩机制，需要健全企业”三重一大”权责清单。

三是要“穿透”重点业务领域。满足“穿透式监管”要求，国有企业穿透业务全过程、全链条。按照《2025通知》要求，国有企业内部控制体系完善优化升级，要紧盯重点领域，要健全重大预算审核机制，要加大经营投资业务穿透监督力度，要严格产权管理全周期监督。

四是要“穿透”重大风险防控。按照《2025通知》要求，国有企业内部控制体系完善优化升级，要强化风险源头把控、过程监控和结果管控，要压实风险监测预警防控责任，要完善重大经营风险事件报告机制，要探索运用数智化手段。

五是要开展智能化“穿透式”内控监督评价。从多年来国有企业内控有效性抽查评价结果看，内控监督评价质效不高，存在着严重走过程、走形式的问题，监督评价工作有待加强。《2025通知》要求国有企业要深入开展智能化“穿透式”内控监督评价，还要求国有企业要以穿透分析赋能评价质效，充分发挥内部控制审计监督作用，加大内控评价穿透分析力度，大力提升集团监督评价质效。如何深入开展智能化“穿透式”内控监督评价是个新课题，需要探索和实践。

（作者：朱文锋 单位：深圳市投资控股有限公司）