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在公共部门预算决策的过程中，预算假设理论发挥着关键性的支撑作用。从实践维度看，公共部门在预算管理功能层级上的选择，直接决定了预算假设的具体类型，并将其作为预算假设选择的切入点。
我国从传统渐进式预算向理性预算模式的转型，正是政府预算管理跳出“控制导向”、迈向科学管理的关键跃迁，标志着预算治理逻辑从经验驱动向数据与绩效双轮驱动的深刻转变。
编制政府预算是各国公共管理过程中最核心的阶段，公共部门基于对未来预算年度不同的假设提出预算申请，有的部门可能根据业务量的需要申请资源，有的也许是根据其认为可以获得的资金做出申请，还有的部门可能是使用这样或那样的方法组合。结果是预算申请基于不同的假设，在此基础上形成的部门预算数额之间差距悬殊，进而要求财政部门针对性调整应对思路，构建适配不同预算假设情境的差异化策略。这种基于不同预算假设形成的悬殊预算数额，本质上是公共部门在“公共资源诉求”层面呈现的行为分化，这与“经济人”假设下市场主体形成的资源诉求分化逻辑相通。
很显然，若忽视这种分化背后的预算假设差异，既会导致财政部门陷入“一刀切”的应对困境，可能使基于合理假设的必要预算需求被抑制，也可能让基于过度冗余假设的预算申请“蒙混过关”，使得财政资金分配脱离公共部门的实际履职需求与公共利益优先级，最终要么造成公共资源的低效闲置，要么引发公共服务供给不足，违背成本预算绩效管理“精准配置资源、提升公共效能”的核心目标。为了避免各职能部门在预算假设上的分散性，编制预算之前政府制定统一的指示就显得尤为重要。
一、三种典型预算假设的理论特征概述
依据孙克姆·霍姆斯所著《公共支出管理手册》，理论上有三种不同的预算假设：
一是当前服务预算。其基本思路是假设既定项目不发生任何变化，部门现时的预算被用作新预算的基础，任何增加预算的申请都仅仅是为了满足它增加的运行成本，如在人员、原材料供给等方面成本的变化。换句话说，政府承诺继续现在的所有项目，履行或有义务。运用这种预算假设时，预算编制可以看作是在以往的基数之上添加或者减掉一个增量，财政部门重点论证的是增量的合理性。
二是固定最高限额预算。也被称为现时服务承诺的一种替代方法。这一假设体系中，首先在整个政府范围内设置一个资金限制，然后把这一限制分解到部、局和其他子单位，自上至下规定了每个预算部门使用的资源限额，本部门的一切支出固定在此框架中。其优点是获得的预算申请汇总起来不会超过预期的最高限额，有利于财政部门从总体上控制资源，明显的缺陷在于部门之间苦乐不均，有的部门得到的资金不足而有的却绰绰有余。
三是“无限制”的预算或“蓝天”预算。假如各部门能够获得足够的资源来满足其所有的需要，这时他们的预算申请又将会怎样？这种假设对预算申请设计了几种“倘使…将会怎样”的方法，通过提问使各职能部门开发替代项目，例如，如果可以提供更多的资金将会如何？或者在某特殊领域的项目改善了又怎么办？这一假设并不等同于缺乏预算指导，其目的在于促使各预算单位将其潜在的需求信息全部显现出来并排序，财政部门可以充分比较和论证，统筹考虑。
以上三种预算假设，在不同体制的国家，同一国家不同的发展阶段各有侧重。建立在前两种假设基础上的预算编制在经济稳定，财源稳固的时期较适用，既可以避免增加预算赤字，又可以缩小财政部门与各预算单位之间讨价还价的余地，减少两者之间的交易成本，事实上最高限额预算假设，其限额的制定和分解依据并不能完全脱离预算单位以往的基数，而且往往是以满足现时服务为前提的。但这两者共同的缺陷是预算管理部门本身对于项目的任何变化不能提供实质性的建议，由于缺乏资源分配的详细信息，表面看来似乎在预算决策过程中起着主导作用，如可以掌控预算限额的分配和审议预算增量，实质上正是由于缺乏必要和详尽的项目信息，最终大多形成了以部门申请意见为意见的局面，在整个预算决策过程中处于完全被动的地位。
而第三种预算假设则鼓励预算单位暂时不考虑公共资金方面的制约，通过论证实施某一项目的必要性，充分表达其在公共支出领域的偏好，极大地增强了预算信息的公开透明性。对于决策部门来说，可以作为更加满意的资金水平上的讨论基础，当然如果缺乏科学的预算管理方法，它有可能会超过决策者的经济和政治能力，最终使事情成为一张空想的清单。
二、政府预算管理目标层次制约着预算假设理论选择
在实践层面，各国多以政府预算管理目标为导向，将其作为预算假设选择的切入点。换言之，政府侧重于某一层次的管理，就必然会采取相应的预算假设。
西方国家100多年来的改革实践以及制度方面重要理论的发展，形成了三个层面的预算管理功能：控制公共资源、制定未来资源配置计划以及管理公共资源，各国的预算制度（正式的和非正式的）都在三个层次上对预算结果产生决定性的影响。其中，基于公共资源的稀缺性的总财力控制为预算管理最基础的功能，而预算规划通常反映着各级政府未来公共政策取向，客观上也是对各公共部门之间相对财力的权衡，由财政部门根据战略重点，将有限的资源按重点配置到相互竞争的需求上，实质上是政治层次的依赖性最强。预算管理的最高目标，在于实现对公共资源的科学高效管理，更多的是强调公共资金的运作绩效，包括赋予职能部门一定的预算自主权限和灵活性，提高财政性资金的使用效益。
实现上述这三个层次功能，依次对政府的预算管理水平提出了越来越高的要求。控制总投入的预算管理模式的前提下，其所遵循的预算假设便是满足当前服务的预算或者最高限额预算，相应地在执行预算时关注的是否遵从预算，是否突破了预算计划的规模。相反，随着政府理财的科学性和民主性程度的日益提高，预算单位的基础信息越显透明化，政府也认识到，结果是否有效率地、按纳税人的需求提供了公共产品，预算管理的最终目标，这也是许多国家自20世纪80年代以来已经放松了投入控制，转而将控制的重心转向产出方面的主要原因，此时“无限制”预算的假设日渐受到各国的青睐。
当然，片面追求总财力约束，硬性规定公共部门理财的最高限额，往往会导致损害第二层次和第三层次预算目标的实现，比如，为了追求预算形式上的平衡，有可能会武断地改变排序的重点，反之，在选择战略重点时缺乏财力约束，不考虑现时服务的预算情况，或者政府本身管理水平的缺失，也会导致政策和资源的脱节，引起运作资金的短缺。从积极方面来看，稳定的财政状况会为第二层次和第三层次运行创造良好的环境，促进其健康运行，相应地，两个层次的良好运行也会促进财源的稳定。
三、全过程绩效预算管理：我国融入“无预算”假设模式的实践探索
预算管理功能层级选择决定着预算假设的类型，通常政府会根据现实情况选择其中一种或者多种方式的组合，以便对职能部门的预算编制实施指导。我国从传统渐进式预算向理性预算模式的转型，正是政府预算管理跳出“控制导向”、迈向科学管理的关键跃迁，标志着预算治理逻辑从经验驱动向数据与绩效双轮驱动的深刻转变。
应该看到，传统渐进式的编制技术在我国各级政府中应用极其广泛。首先，目前“两上两下”的预算编制程序中，财政部门在预算建议数的基础上，限定各职能部门的预算控制数，其实更多地体现出最高限额的预算假设，政府管理的目标层次还停留在控制总财力和分配资源上，是受一种投入式的预算管理模式的制约。其次，我国各预算部门长期以来实行的是粗放式的要素投入管理，况且预算收支科目的划分也是根据传统的具体用途来设置的，基数加增长的方法技术上更容易操作。所以基数的大小直接关系到各预算单位的财力，所谓“头戴三尺帽，不怕砍一刀”，正是我国长期以来财政部门和预算单位之间的博弈的写照。从实施效果来看，由于不合理的基数、“服务”导致无效率的支出数额庞大，追求预算平衡的假设最终纷纷以失败告终。
事实上，如果指导职能部门的预算假设是当前服务预算或最高限额预算，那么编制预算时采用的必然是传统的渐进式预算编制方法。此时职能部门的理性选择是，投入相当多的时间和精力去争夺基数，甚至人为地扩大基数，并且尽量要求在此基础上实现更快的增长率，最终造成预算支出日益膨胀，呈现出增长的刚性。反之，如果指导职能部门的是“无限制”预算假设，那么预算编制方法就可能会采用零基预算或绩效预算，预算单位的资金申请数额与其项目的绩效相挂钩，实施结果控制，政府侧重于管理公共资源，而非单纯的控制或分配资源的目标。
因此，要提高政府预算管理层次，传统的预算假设中必须融入“无预算”的理念，采用多种预算指示的组合，政府的预算管理重心应该从过程管理到关注结果管理。目前实施全过程绩效预算改革，增加了预算决策中的理性成分，引入成本绩效管理的概念，实施效率与支出相匹配的财政资金供给制度，逐步减少预算申请中的基数，试图解决传统假设中预算与结果脱节的问题，财政部门通过收集预算单位基本数字信息，在对预算申请作出反应时，变以往的自下而上的被动接受转为自上而下的主动核算，以便作出理性的抉择，对有限的资源做最有效的配置。表面上似乎是无最高限额，无预算基数，事实上通过对公共部门绩效的评估，摈弃无效供给的项目，反而能在最大限度内节约资源，从而实现预算平衡的目标。这种将成本预算与全过程绩效管理深度融合的实践，既夯实了绩效预算制度的“成本根基”，也让公共资源配置更贴合“精准、高效、可持续”的改革要求，为进一步提升预算管理效能提供了可落地的路径支撑。
无限制的预算申请提供了一条理想的假设模式，尽管实践中必定会遇到公共资源稀缺性的矛盾，但财政部门可以在预算行为中掌握主动权，改变长期以来迫于职能部门压力，疲于被动应付的局面。循着这一逻辑思路，财政部门在下达编制预算的指导计划时，应确立以公共资金管理为核心导向的预算申请预设标准，以成本预算管理为抓手，规避职能部门在申报资金额度时出现标准不一、各自为政的问题，确保公共资金预算申请环节的规范性与协同性，最终推动财政预算管理从“被动应对申请”向“主动优化配置”转变，切实提升公共资金使用效益与财政管理效能。
（作者：罗春梅 单位：广东外语外贸大学）
